Бишкекский филиал
МИМРД МПА СНГ
Нельзя безнаказанно управлять государством без народа и против воли народа.
Морис Торэз

Mежду правом и политикой: Роль Конституционной палаты в архитектуре строительства конституционной демократии в Кыргызстане

 

 

 

Обретя независимость в 1991 году, Кыргызстан – наряду со всеми новыми пост-советскими государствами – начал свой путь к становлению как суверенной республики. Основополагающими принципами, которые легли в этот процесс строительства, были демократия и конституционализм. За прошедшие почти три десятка лет независимости, Кыргызстан в некоей степени преуспел в обеих этих задачах государственного строительства – многие институты и правила демократического правления установились в стране, равно как установилось и активное внимание к конституции и всем вопросам, связанным с ней. Достижения страны в этих отношениях скорее еще раз укрепились, а не пошатнулись, как считают многие, в результате событий в Кыргызстане в 2019 году. Обсуждению этих событий и их отношения к строительству конституционной демократии обращена данная статья.

Констатировать успешное построение полноценного и устойчивого  режима конституционной демократии в Кыргызстане, однако, пока рано, и события 2019 года могли бы ему действительно в серьезной степени принести урон, если бы они развились в ином русле. Объяснений тому много, однако в данной статье остановимся на одном из них – на вопросе взаимодействия главных институтов власти, и особенно в числе таких институтов – Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики (далее – Конституционная палата или КП) – института, наделенного Конституцией страны исключительным правом конституционного толкования.

24 октября 2019 года, Конституционная палата вынесла решение по заявлению ряда лиц, в том числе пятерых депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, оспаривающего соответствие главному закону страны некоторых частей Закона КР «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики»», принятого парламентом 15 мая 2019 года.[i] Оспариваемые пункты касались введения отдельных ограничений деятельности экс-президента Кыргызской Республики – заявители настаивали на несоответствии двух частей данного закона Конституции и некоторым другим законам страны.

Незадолго до данного решения КП в Кыргызстане случилась интересная ситуация, которая обострила актуальность данного заявления. А именно, к началу августа 2019 года, бывший президент страны обосновался в своем доме на окраине Бишкека и игнорировал неоднократные повестки явиться в качестве свидетеля в следственные органы по ряду расследуемых дел, в которых он потенциально мог фигурировать как обвиняемый. А еще месяцем ранее – 27 июня – парламент страны, подавляющим большинством, лишил бывшего президента его особой привилегии - иммунитета от уголовного преследования – на основании заключений Генеральной прокуратуры по ряду выдвинутых против него обвинений специальной парламентской комиссией. Бывший президент и его адвокаты настаивали на том, что и закон от 15 мая, и решение парламента от 27 июня были неконституционны, и потому, повестки в следственные органы тоже не могли быть применены к нему.

В результате всей череды этих событий создавалась, казалось, патовая ситуация в правовом смысле – бывший президент подозревался в ряде серьезных преступлений, но для того, чтобы стать формально поздореваемым, необходимо было провести личные следственные мероприятия с ним, а в качестве свидетеля он отказывался сотрудничать со следствием. Более того, бывший президент создал неформальный центр политической деятельности на территории своего дома, и не скрывал готовности сопротивляться с применением оружия в случае попыток принудительного обеспечения его явки в органы следствия. Как была разрешена данная ситуация впоследствии стало уже достоянием общественности как в стране, так и за ее пределами.  Впрочем, забегая вперед, можно заметить, что он продолжил отказываться сотрудничать в следственных процедурах и после того, как он был взят под арест и стал официально обвиняемым в преступлениях.

Решение КП от 24 октября 2019 года явилось важным событием в прояснении и принципиальном разрешении споров касательно конституционности, которые легли было в основу противостояния лета 2019 года. Но данное решение КП стоит рассматривать не только сугубо в рамках данных событий, но и как показательное событие в процессе становления и укрепления конституционной демократии в Кыргызстане. В данной статье сделана попытка представить концептуальное обсуждение данного решения и деятельности КП в общем именно с такой более широкой точки зрения и привести некоторые аргументы касательно роли КП в вопросе строительства конституционализма и демократии в Кыргызстане.

Статья представлена в нескольких частях. В первой части предложено критическое изложение проблемы взаимоотношения контитуционализма и демократии, равно как и права и политики. Во второй части представлена краткая информация о КП и ее месте в конституционной системе страны, и краткие заметки о ее деятельности с 2013 года. В третьей части статьи следует обсуждение содержания, характера и политических последствий решения КП от 24 октября 2019 года. В заключении предлагается ряд аргументов о процессе построения конституционного демократического режима правления в Кыргызстане и месте конституционного правосудия в нем. Необходимо отметить, напоследок, что данная статья выполнена не столько в жанре юриспруденции и правового анализа, сколько в жанре политическогоо обозрения, и потому, не несет в себе претензии на строго правовой анализ решений КП или конституционного правосудия в целом.

Конституционная демократия – между правом и политикой[ii] 

            В современном мире, почти все страны стремятся и декларируют приверженность к демократии. И почти все страны, приверженные демократии, также утверждают свою приверженность к конституционализму – к политико-правовому порядку, основанному на соблюдении легитимных конституционных принципов современного государства. Такие принципы закреплены, опять же в подавляющем большинстве стран, в писаной конституции каждой страны. Казалось бы, конституционализм и демократия являются двумя частями одного целого, и сочетаются чуть ли не в какой-то естественной логике вещей.

            Однако, при более пристальном рассмотрении, эти две величины находятся в определенной противоположности друг другу. Конституционализм, основанный в каждом отдельном случае на своде высших политико-правовых отношений, прописанных в конституции страны, выражается в принципе верховенства права. Право, как известно, является по своей сути инструментом определения, ограничения, очерчения того, что можно и что нельзя. Как таковое, право является статичным, постоянным явлением – оно не меняется изо дня в день, от человека к человеку, от ситуации к ситуации. Иначе оно потеряло бы смысл.

            Демократия же, наоборот, основана на принципе участия, споров, конкуренции, разрешения любого вопроса на основе его достоинств, установленных в результате свободного и открытого спора. Демократия, в чистом виде, не приемлет заранее заложенного решения вопросам, которые демократическое гражданское общество видит важными, касающимися интересов всех граждан, требующими решения только после их обсуждения.

            Оба института – и конституционализм, и демократия – являются важнейшими положительными достижениями современной политической цивилизации, и сулят обществу справедливость и иные политические блага. Конституционализм сулит справедливость и свободу человеку и обществу через ограничение: недопущение произвола со стороны власти и остальных членов общества. Демократия же сулит те же справедливость и иные блага через расширение: расширение возможностей участия и голоса граждан. Загадка состоит в том, как эти два противостоящие стремления – к ограничению и к расширению – складываются в одно целое и вытекают в политический режим, известный как конституционная демократия.

            Логика сочетания и даже взаимозависимости между органичением и расширением, или конституционализмом и демократией, или правом и политикой, достаточно проста, в принципе. Одно без другого просто несостоятельно и достаточно скоро уничтожило бы себя. Ограничение, без широкого участия, активности и возможностей и голоса граждан, очень быстро скатилось бы в диктатуру закона в гораздо строгом и прямом смысле слова, чем это понимается в обыденной речи. Расширение возможностей и участие, без каких-либо ограничений и рамок, привело бы либо к тирании большинства, либо к анархии, в худших значениях обеих понятий.

            Эта простая разгадка, однако, не столь просто транслируется на плоскость практики. Как добиться того, чтобы в реальной политической практике создать тот необходимый баланс или компромисс между силами и институтами, стремящимися к ограничению, и теми, что стремятся к расширению – участию, оспариванию, и открытости. Если рассматривать судебную власть как эпитомию институтов первой категории, а парламент как эпитомию второй, то вопрос был бы в том, чтобы добиться такого взаимодействия между этими главенствующими институтами, чтобы ни тот, ни другой из них не оказывался в позиции доминирования в ущерб друг другу, и чтобы этот баланс в то же время не вытекал в постоянный антагонизм, и тем более, чтобы ради такого баланса государству не пришлось оказаться в какой-либо тупиковой ситуации. Будь государственное правление подобным арифметике, задача решалась бы легко, нужно было бы суммировать все стороны и разделить их на количество сторон. Политика, очевидно, не поддается такой простой арифметике.

            Если к чему и близка политика, то, возможно, к инженерии. Конституционная архитектура любого государства, как и любая сложная инженерная конструкция, состоит из многих элементов, которые должны взаимодействовать таким образом, чтобы в результате получалась та динамика, которая преследовалась создателем-инженером. Взять, например, автомобиль как та сложная инженерная конструкция. Чтобы привести автомобиль в движение, и дать ему все параметры управляемости, необходимо чтобы слаженно взаимодействовали сотни или тысячи деталей и механизмов. Слаженность, гладкость, и долгосрочность их взаимодействия обеспечивают большое количество смазывающих материалов, расходных деталей, колец, подушек, пружин и амортизаторов. Что же является эквивалентом всех этих элементов автомобиля в политической инженерии, в конституции государства? Помимо прочих, важнейшим таким элементом является конституционное правосудие и конкретный институт, наделенный этим полномочием – конституционный суд. Обратимся к этому институту на примере Кыргызской Республики.

 

Конституционная палата Верховного суда Кыргызстана как политический амортизатор[iii]

            В Конституции Кыргызской Республики, принятой всенародным референдумом в июне 2010 года, в разделе о судебной власти, представлена деятельность и Конституционной палаты «в составе Верховного суда» КР (статья 93). Статья 97 Конституции, определив КП как орган, «осуществляющий конституционный контроль», в 11 пунктах излагает все основные моменты деятельности КП.

            До 2010 года, в Кыргызстане действовал Конституционный Суд, как отдельный судебный орган, а не в составе Верховного суда. Однако, в результате его превращения в политическое орудие и систематическое выполнение политзаказов, Конституционный суд сильно дискредитировал себя и был распущен одним из декретов Временного правительства Кыргызстана после Апрельской революции 2010 года. В процессе написания новой Конституции, судьба института конституционного правосудия стала одной из спорных тем. Оставление конституционного суда как отдельного органа, как было прежде, было политически неприемлемым для одной части авторов новой Конституции ввиду дискредитации такого института деятельностью только что распущенного суда. Но без такого органа, функция конституционного правосудия передавалась бы Верховному суду, подобно американской модели, и это порождало споры и неуверенность в жизнеспособности такого решения у другой части авторов и участников конституционного совещания. Ясно было лишь, что конституционное правосудие нужно и какой-то орган должен быть наделен этим полномочием.

            Решением этому спору явилось создание Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики как некий компромисс между двумя позициями. Будучи относительно редким явлением в мировой практике (КП ВС существуют в государствах Эль Сальвадор и Коста Рика в Латинской Америке), Конституционная палата могла стать слабым институтом в подчинении руководству Верховного суда, и тем самым свести на нет ту функцию, ради которой она была создана – конституционный контроль.

            Хотя КП была формально установлена Конституцией, принятой в 2010 году, практическое создание, принятие конституционного закона, регулирующего деятельность КП, и набор судей КП, потребовали времени, и КП начала свою деятельность лишь во второй половине 2013го года. Палата получила полностью новый состав судей, большинство из которых ранее не занимали судейские должности, и многие имели опыт извне судебной ветви власти вообще – были представлены академическая, адвокатская, частно юридическая и иные сферы деятельности. Произошло негласная процедура люстрации предыдущего конституционного судейства.

            Уже за небольшой период своей деятельности, КП доказала свою состоятельность как органа конституционного правосудия, укрепилась как независимый  орган, и стала востребованным и уважаемым институтом. Пребывая уже с самого начала в высокой степени загруженности, КП вынесла несколько сотен актов – решений, определений и так далее – за около шесть лет своей работы. Многие решения КП получили большой резонанс в обществе, стали обсуждаемыми предметами в средсвах массовой информации и в экспертных кругах. Такая публичность КП заметно отличила ее от ее предшественника, Конституционного суда.

            Конечно же, далеко не все решения КП получали всеобщее одобрение. Такое и невозможно в судебной практике, будь она обычная или конституционная. Многие решения встречались критикой со стороны правоведческого сообщества в части состоятельности юриспруденческих подходов КП, многие решения критиковались как вынесенные в угоду тому или иному институту государственной власти, но также много решений было принято вопреки интересам и исполнительной, и законодательной властей. Хотя у каждого интересующегося субъекта найдется решение КП, которым он недоволен, в общей сложности в практике КП за шесть лет ее работы как отдельного, вновь созданного института наблюдалось появление серьезного, взвешенного органа.

            Ввиду новизны самой Конституции 2010 года, создавшей КП ВС, обновления многих законов соответственно новой Конституции, кардинально нового ориентира в политическом курсе страны на постепенное установление парламентской формы правления, и переходного режима на несколько месяцев с апреля 2010 года, когда Временное правительство Кыргызстана действовало в относительном правовом вакууме, работы для КП было заведомо много с самого начала. Подобно продукту инженерной конструкции, только спущенной со сборочных конвейеров и не опробованной в действии, новая конституция страны и все ее производные были только запущены в оборот и требовали опробирования, обкатки, устранения неясностей, разрешения возникающих спорных моментов.

            Целым комплексом своих решений, КП проявила способность принять такие вызовы, и смогла внести внушительный вклад в устранение шероховатостей и неясностей в новой системе. Это и «дело Абдыкалыкова» о конституционности передачи уголовного расследования прокурором, и дело о полномочиях профильного комитета парламента касательно бюджета,  и дело о депутатских группах, и дело о национализации имуществ декретами Временного правительства, и многие другие решения. Обсуждение и рассмотрение каждого такого решения заслуживало бы отдельной работы, что не представляется возможным в данном случае. Достаточно лишь сообщить, что в этих и других решениях, КП убедительно рассуждает заявленные спорные вопросы прибегая к таким понятиям как разделение властей, демократические принципы, принцип «не навреди», логика и мысли законодателя, нормы международного права, которые подписала Кыргызская Республика, и многие другие весомые основания для правового рассуждения. В результате каждого решения КП ставилась окончательная точка в предмете соотвествующего спора, и тем самым, совершенствовались конституционно-правовая и политическая основы государства.

В число таких важных решений войдет и дело касательно лишения привилегий экс-президента.

 

Решение КП от 24 октября и его ценность для конституционной демократии в Кыргызстане

            Вопрос о наличии, объеме и путях снятия особых привилегий и иммунитета экс-президента Кыргызской Республики стал предметом активных споров и суждений в стране с начала 2018 года. На фоне нараставших к тому моменту вопросов к бывшему президенту касательно его деятельности в бытность президентом, возникал вопрос правового подхода к экс-президенту при наличии у него иммунитета от уголовной ответственности. Впоследствии вопрос был решен принятием Закона КР «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики»», Жогорку Кенешем от 15 мая 2019 года, через год после возникновения вопроса.

             Выражая предмет заявления простым языком, заявители – пятеро депутатов Жогорку Кенеша и два юриста – оспаривали конституционность трех моментов данного закона. Во-первых, пункт о том, что экс-президент, получающий особые гарантии и привилегии за счет государства, не может занимать руководящие должности в политических партиях и занимать политические и иные специальные государственные должности. Данное требование, согласно заявителям, ущемляло право экс-президента, как гражданина, на свободу собрания и иные базовые права. Во-вторых, при несоблюдении вышесказанного требования закона, по представлению Генерального прокурора, актом Президента, экс-президент мог лишаться особых гарантий и привилегий. Хотя этот пункт не заявлялся отдельным вопросом со стороны заявителей, КП рассмотрела его как отдельный вопрос. В-третьих, заявители оспаривали то, что законодатель ввел данный закон в действие «задним числом», с октября 2007 года, и тем самым закон обрел «обратную силу» по отношению к конкретному экс-президенту, который обрел этот статус задолго до даты фактического принятия данного закона, а именно, 24 ноября 2007 года.

            По-первому пункту, КП решила, что запрет на занятие руководящих политических и партийных должностей не ущемляет права экс-президента как гражданина на основании конституционного принципа равноправия. Закон позволяет экс-президенту заниматься указанными видами деятельности, но при условии отказа от особых привилегий и гарантий. Гарантии и привилегии экс-президента предоставляют особые возможности для него, каковых нет у обычных граждан, и потому, принцип равноправия был бы нарушен, если бы экс-президент мог участвовать в руководящих политических должностях, сохраняя при этом особые привилегии.

            По-второму пункту, КП решила, что законодатель внес положение, не соответсвующее Конституции в части, где особые гарантии и привилегии экс-президента снимались бы актом президента. Конституция очерчивает конкретный спектр полномочий действующего президента, тогда как данный закон предоставлял президента полномочие, не предусмотренное Конституцией. В этой части данного закона, согласно решению КП, законодатель обязан внести изменение и привести закон в соответствие с Конституцией.

            По-третьему пункту спора, КП подошла к решению спора с точки зрения принципа недопустимости «обратной силы» закона, если закон вводит новую ответственность или отягчает существующую ответственность субъекта закона. Такой принцип не применим к данному вопросу о гарантиях и привилегиях – в том числе иммунитете – экс-президента, согласно решению КП, так как гарантии и привилегии не могут рассматриваться как ответственность субъекта – то есть, экс-президента – и данный закон, соответсвенно, не вносит новую или отягчает существующую правовую ответственность экс-президента. Введение Закона в действие с 23 октября 2007 года было обусловлено тем, что Закон « О гарантиях деятельности Президента Кыргызской Республики» был редактирован этой датой в части объема привилегий экс-президента и вопроса их преодоления. Таким образом, КП решила, что в этой части заявления, оспариваемый пункт закона соответствует Конституции.

            По сути, данное решение КП окончательно утвердило правовую базу привлечения к ответственности экс-президента, и не оставило возможности оспаривать этот процесс с точки зрения его соответствия Конституции. Важнейшие события в политической жизни страны, нараставшие последние два года и кульминировавшие в летние месяцы 2019 года, таким образом окончательно переведены в плоскость права и правосудия. Такое развитие событий в прямом смысле можно рассматривать как утверждение конституционного порядка и отход от внеправового политического состязания.

            Данное решение КП должно рассматриваться и изучаться в будущем не только как решение конкретно указанных в нем оспариваемых пунктов закона, а как показательное решение КП в нескольких аспектах. В 40 с лишним страницах текста решения, Палата демонстрирует высокую степень правового, политического и конституционного суждения. Во-первых, решение прямо и ясно рассуждает и устанавливает применение таких важных принципов, как равноправие, свобода на собрание, разделение властей, и система сдержек и противовесов. Во-вторых, решение изобилует ссылками на более ранние решения КП. Тут примечательно, что и сторона заявителей, и сторона ответчиков, в своих аргументах также эффективно ссылаются на предыдущие решения КП. В совокупности, эти ссылки закладывают серьезную основу прецедентному праву, что в конституционном правосудии Кыргызстана лишь зарождается. Демонстрация соответствия, преемственности, устойчивости правовых суждений КП от решения к решению является сильным фактором легитимности правосудия в отправлении его со стороны КП. Далее, решение также обращается к общей правовой и политической теории, приобщая тем самым опыт Кыргызстан к международному и всеобщему современному учению о государстве и праве.

            Но возможно, самым важным аспектом в этом решении, представляющим интерес, является то, как КП выстраивает аргументы в пространстве между правом и политикой, между конституционными установками и демократическими требованиями современного Кыргызстана. Не ступая ни в коей мере на территорию так называемой «политической целесообразности и необходимости», за что часто упрекают конституционные суды везде, КП построила аргументы на признании и учитывании особых соображений касательно экс-президентов, их особый статус и влияние, факторы возможного частного воздействия на безопасность конституционного порядка, на пристальном суждении касательно принципа сдержек и противовесов, и критическом рассуждении об ошибочно возникающем абсолютном иммунитете как о недопустимом в современном правовом государстве. Эти и многие другие элементы в решении создают еще один ценный прецедент того, как нужно будет анализировать и рассуждать предметы конституционного спора, когда лишь через убедительное сочетание политических вопросов в рамках конституционно-правового суждения можно разрешать споры и в то же время совершенствовать и укреплять конституционные основы государства.  

 

Заключение

            В настоящей статье сделана попытка критической оценки деятельности Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики через призму концептуально-теоретической трудности в соблюдении баланса между правом и политикой, или между стремлениями к конституционализму и демократии. Конституционная демократия, как режим государственного управления, являет собой практическое выражение этой теоретической задачи, и то, что современный мир изобилует примерами, когда декларируемая конституционная демократия страдает либо в одном, либо во втором из составных частей этой декларации, является лишним доказательством этой трудности. Кыргызстан, молодое государство, пребывавшее доселе в активном и временами дорогостоящем поиске формулы стабильного конституционного и демократического режима правления, начинает укрепляться в выбранном им в 2010 году конституционном порядке. Важнейшим фактором в этом наблюдаемом развитии является деятельность Конституционной палаты Верховного суда.

            Возникши в условиях серьезнейшего конституционного переустройства, как правопреемник ранее существовавшего и сильно дискредитировавшего себя института, КП взяла на себя тяжелую ответственность. Эту ответственность КП выдержала и обрела свое достойное место в конституционной структуре власти в Кыргызстане. Проблемы и недостатки в работе КП конечно же есть, и за это они получают заслуженную критику со стороны парламента, юридического сообщества, активных граждан и гражданских организаций. Однако, рассматривая всю деятельность и производство КП за время ее существования, невозможно не отметить ее роль как признанного, легитимного и уважаемого института конституционного правосудия, и ее важнешие решения, которые много раз помогали всей властной структуре и гражданам страны тверже чувствовать правовую почву под ногами, образно говоря. Решение КП от 24 октября 2019 бесспорно является одним из таких актов.

            Кыргызстан находится в процессе построения конституционной демократической власти. Более того, страна также стремится постепенно прийти к установлению парламентской системы правления. Роль законодательного органа как центральной единицы властной системы страны будет и в будущем затрагивать споры и неясности во взаимоотношениях межды разными институтами власти, так как это стремление является по сути построением нового для страны конституционного порядка. В этом процессе, созидательная и «амортизирующая» роль КП будет только усиливаться. Это необходимо понимать как представителям всех ветвей и институтов власти, так и всему гражданскому сообществу. Только при сильном органе конституционного правосудия – органе, который сам не контролирует финансы, не распоряжается вооруженными силами, и не обладает прямым мандатом от избирателей, и сила которого зиждится только на признании его со стороны других институтов и общества и на букве Конституции – возможно современному, и особенно молодому, государству без сильных потрясений лавировать между трудностями и спорами, и укрепляться как правовое государство.



[i] Решение Конституционной палаты от 24 октября 2019 года. http://constpalata.kg/wp-content/uploads/2019/10/resh-Kasy-mbekov-N-A-i-dr-poslednij-12-05ch-25-10-2019.pdf

[ii] В этой части, автор в общем руководствуется изложением проблематики в работах Вольтера Мерфи (Walter Murphy). Есть много и другой литератауры на эту тему, и существует общий консенсус.

[iii] В ранее опубликованной, более теоретической, работе с соавторами, автор предлагал еще одно определение роли КП – как независимого политического арбитра.

 

 

Эмиль Джураев PhD, старший лектор Академии ОБСЕ в Бишкеке.

Последние новости