Бишкекский филиал
МИМРД МПА СНГ
А ведь всякому народу можно позавидовать, если на вершину власти возвел он мудрого, просвещенного и гуманного правителя.
Николай Суденко

Конституционные реформы в части развития парламента Кыргызской Республики

 

 

 

История кыргызского парламентаризма, - его истоки восходят к прошлым временам. У кыргызов всегда была кочевая демократия, в связи с чем на протяжении большей части истории отсутствовала абсолютная централизованная власть хана, не сложился бюрократический аппарат. Кыргызстанский парламентаризм имеет богатую историю, устоявшиеся традиции, как и парламенты европейских государств. До советской эпохи существовали курултаи с участием руководителей родов и племен, являющиеся формами всенародного волеизъявления. Обычно такие собрания проводились один раз в год, на них обсуждались важные вопросы, актуальные для повседневной жизни народа.

 

Все это еще раз подтверждает, что курултаи в жизни древнего кыргызского народа сформировали структуры общественной и военной демократии. Поэтому до сегодняшнего дня такие понятия, как «курултай», «народное собрание», «совет аксакалов» сохранились в его традициях в качестве основ народного правления.

 

«Кыргызская орда в IX–X вв. основала каганат, расположенный на территории реки Енисея и Минусинской долины. Во главе его стоял каган. В это время совет аксакалов при кагане, состоящий из вождей племен, исполнял обязанности консультативно-совещательного органа»

 

Вступление кыргызов в состав России обусловило активное введение в жизнь и быт кыргызского народа российских законов, установление новых административно-территориальных единиц. Царская Российская империя, создав в 1906 году свой первый парламент – Государственную Думу, старалась частично вовлекать представителей народов своих колониальных территорий к государственному управлению. Однако кыргызы не могли принимать непосредственного участия в деятельности парламента и решении различного рода вопросов государственного значения. Роль кыргызов в работе парламента России ограничилась избранием своего первого представителя в Государственную Думу IV созыва - Байсар уулу Кыдыр-аке.

 

 

Кыргызский парламент советского периода

 

После Октябрьской революции 1917 года функции парламента в составе государственной власти стали исполнять Советы рабочих и крестьянских депутатов. Хотя парламент сохранил свои внешние признаки, тем не менее, Советы не смогли стать полноценным законодательным органом.

 

Первоначально  21 октября 1924 года был создан Революционный комитет, который исполнял по совместительству обязанности всех ветвей власти Кыргызской Автономной области. Его возглавил Иманалы Айдарбеков.

 

Наряду с Иманалы Айдарбековым  парламент Кыргызстана в советские годы возглавляли также Асаналы Толубаев, Молдогазы Токобаев, Торобай Кулатов, Султан Ибраимов, Арстанбек Дуйшеев, Темирбек Кошоев, Таштанбек Акматов, Абсамат Масалиев, Медеткан Шеримкулов. Каждый из них внес свой посильный вклад в становление Советов как представительных органов народной власти на территории Кыргызстана.

 

В 1936 году Кыргызстан стал Киргизской Советской Социалистической Республикой – одной из 15 союзных республик, образовавших СССР. Полномочия кыргызского парламента, в соответствии с Конституцией 1937 года, с 18 июля 1938 года и до 1994 года исполнял непосредственно избранный однопалатный Верховный Совет Киргизской ССР.

 

 24 июня 1938 года впервые состоялись общенародные выборы в высший орган государственной власти республики – Верховный Совет Киргизской ССР. Было избрано 284 депутата. 18 июля 1938 года состоялась первая сессия Верховного Совета.

 

 

Первая сессия

 

Первую сессию Верховного Совета Киргизской ССР 18 июля 1938 года открыл старейший депутат – Коккоз Сапиев. 

 

 

 

«День 18 июля навсегда запомнится трудящимся цветущей социалистической Киргизии. В этот день приступил к работе Верховный Совет Киргизской ССР, избранный на основе самой демократической в мире сталинской Конституции. К восьми часам вечера большой зал театра быстро заполняется депутатами и гостями. Перед их глазами величественно и просто оформленная сцена… Вместе с депутатами, рабочими и колхозниками усаживаются работники культурного фронта, бойцы, командиры и политработники Красной армии и пограничной охраны. У многих участников сессии на груди сверкают ордена.»

 

цитата из газеты «Советская Киргизия»

 

Десять лет спустя…Второй созыв

 

Выборы второго созыва состоялись 16 февраля 1947 года. Причиной столь длительного перерыва стала Великая Отечественная война.

 

 

В дальнейшем законодательно утвержденный период избрания членов Верховного Совета Киргизской ССР (четыре, а затем пять лет) строго соблюдался. Поэтому 18 марта 1951 года был избран третий созыв, а в 1955 и 1959 годах – четвертый и пятый. Возросло и число депутатов. В третий состав пришли 313 народных избранников, а в четвертый и пятый – по 329.

 

 

«Легендарный Парламент»

 

Верховный Совет Киргизской ССР двенадцатого созыва, работавший с апреля 1990 года по сентябрь 1994 года. Избранный в условиях, и по законам позднего советского периода, принявший немало судьбоносных решений, закрепивших правовой фундамент функционирования Кыргызстана в качестве суверенного государства. И остался в истории Кыргызской Республики как «легендарный парламент».

 

Состав парламента состоял из 350 депутатов, представителей народа Кыргызстана: начиная от простых (прославивших себя в соцсоревнованиях, и увешанных наградами) чабанов, доярок, рабочих и заканчивая элитой тогдашней партийно-хозяйственной, научной и творческой интеллигенцией.

 

Уже на первой сессии, состоявшейся 10 – 15 апреля 1990г., были сделаны решительные шаги в утверждении политического плюрализма.

 

Одним из важнейших вопросов повестки дня первой сессии Верховного Совета Киргизской ССР двенадцатого созыва стал вопрос 7 повестки — «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР (о предложениях ЦК Компартии Киргизии по статьям 6 и 7, и по другим статьям Конституции Киргизской ССР)». Напомню: в статье 6 действовавшей тогда Конституции Киргизской ССР 1978г. было закреплено, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. По результатам горячей дискуссии, 12 апреля 1990г. Верховный Совет утвердил новую редакцию указанной нормы, положившей конец безраздельной монополии на власть КПСС: «Коммунистическая партия Киргизии, профсоюзные, комсомольские, другие общественно-политические и иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке государственной политики, в управлении государственными и общественными делами».

 

Через полгода, внеочередная вторая сессия Верховного Совета 24 октября 1990г. принимает решение об учреждении института Президента республики, и включает в повестку дня вопрос о проекте Декларации о государственном суверенитете.

 

Декларация о государственном суверенитете Республики Кыргызстан, принятая на третьей сессии Верховного Совета 15 декабря 1990г. открыла новую страницу в истории страны. Кыргызстан встал на путь конституирования себя, в качестве суверенного демократического государства. Причем, Верховный Совет не только объявил о государственном суверенитете после прибалтийских республик и России, но и, фактически отказался от идеологии марксизма-ленинизма, убрав из названия республики термин, характеризующий политический режим – «советская социалистическая». Особенностью Декларации стало закрепление в ней принципов правового государства: верховенство Конституции Республики Кыргызстан на своей территории; осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви; осуществление политической жизни на основе принципа идеологического плюрализма.

 

В 1991-1994 г.г. «легендарный парламент» принял следующие судьбоносные для кыргызской государственности решения: Декларацию о государственной независимости и постановление о запрете деятельности Коммунистической партии и национализации ее собственности (31 августа 1991г.); новую Конституцию Кыргызской Республики (5 мая 1993г.); о введении национальной валюты (3 мая 1993г.); о принятии государственной символики Кыргызстана: герба (14 января 1994г.), гимна (18 декабря 1992г.) и флага (3 марта 1992г.).

 

Очередная сессия, запланированная на 13 сентября 1994 года, не состоялась из-за отсутствия кворума. Создавшуюся ситуацию расценили как парламентский кризис. В итоге работа «Легендарного парламента» закончилась самороспуском.

 

 

Жогорку Кенеш Кыргызской Республики 

 

 В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики, принятой 5 мая 1993 года, в феврале 1995 года состоялись выборы в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики первого созыва.

 

В период 1995–2000 годов в Кыргызстане действовал двухпалатный парламент первого созыва Жогорку Кенеша – Законодательное собрание и Собрание народных представителей, депутаты которых были избраны по мажоритарной системе в одномандатных округах. Первое заседание его двух палат состоялось 28 марта 1995 года.

 

Законодательное собрание, деятельность которого проводилась на постоянной и профессиональной основе, состояло из 35 депутатов. Собрание народных представителей, деятельность которого проводилась на сессионной основе, состояло из 70 депутатов. Депутаты обеих палат, избранные на равных избирательных условиях, имели равные права. Этим кыргызский двухпалатный парламент отличался от других парламентов мира.

 

Собрание народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики I созыва провело 17 сессий, в ходе которых было проведено 186 пленарных заседаний. В центре внимания Собрания народных представителей находились жизненно важные вопросы общественно-политической и социально-экономической жизни страны. Об этом свидетельствует принятие им 987 постановлений и 268 законов, из которых 157 были одобрены.

 

Законодательным собранием Жогорку Кенеша I созыва было принято 556 законов, из них 13 кодексов, президентом подписано 543. Прежде всего следует отметить новые кодексы, являющиеся основным фундаментом правового государства, регулирующие и реформирующие важнейшие сферы жизнедеятельности страны.

 

Практика деятельности палат Жогорку Кенеша показала, что законотворчество – процесс очень сложный, требующий создания необходимых условий для качественной подготовки каждого законодательного акта, сбора необходимых подготовительных материалов, анализа аналогичных законов.

 

В период 2000 – 2005 годов в Кыргызстане осуществлял свою деятельность Жогорку Кенеш второго созыва. Он состоял из 105 депутатов, так как в ходе третьей конституционной реформы, в 1998 году, были внесены изменения в избирательную систему и вновь пересмотрен количественный состав палат кыргызского парламента. Теперь Законодательное собрание состояло из 60 депутатов, 15 из них были избраны по партийным спискам, а Собрание народных представителей – из 45 депутатов.

 

Конституционной реформой 2003 года было установлено, что в 2005 году будет формироваться однопалатный парламент. Предусматривалось избрание нового состава Жогорку Кенеша по партийным спискам,  с количественным составом 90 депутатов. В соответствии с новой Конституцией избранные политические партии в Жогорку Кенеше получили право формировать Правительство. Жогорку Кенеш III созыва в октябре 2007 года был досрочно распущен.

 

По итогам выборов, прошедших 16 декабря 2007 года, приступил к своим полномочиям Жогорку Кенеш Кыргызской Республики IV созыва, впервые в истории страны избранный по партийным спискам. В нем были представлены три политические партии.

 

В результате событий в апреле 2010 года Жогорку Кенеш Кыргызской Республики IV созыва прекратил свою деятельность.

 

После трагических событий в апреле 2010 года в Кыргызстане произошла смена государственной власти, изменившая общественно-политическое положение.

 

В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики, принятой 27 июня 2010 года, вместе с расширением полномочий Жогорку Кенеша была усилена и его ответственность.

 

С избранием Жогорку Кенеша V созыва была открыта новая страница в современной истории Кыргызстана. Согласно Конституции Кыргызской Республики стала страной с парламентско-президентской формой правления.

 

По результатам парламентских выборов 2010 года, в которых приняли участие  29 политических партий, победу одержали 5 политических партий. 120 депутатских мандатов в парламенте были распределены следующим образом: партия «Ата-Журт» (28 мандатов), Социал-демократическая партия Кыргызстана (26 мандатов), партия «Ар-Намыс» (25 мандатов), партия «Республика»  (23 мандата), партия «Ата Мекен» (18 мандатов). Согласно структуры Жогорку Кенеша были образованы 14 комитетов. Перед Жогорку Кенешем Кыргызской Республики были поставлены новые задачи по дальнейшему совершенствованию национального законодательства, контролю исполнения принятых законов и разъяснению их требований среди широкого круга избирателей республики. Это обусловило необходимость разработки концептуального документа, отражающего видение развития парламента, конкретные шаги и этапы действий, т.е. «дорожную карту», ведущую к намеченной цели. Нужно было выработать стратегическое видение, концептуальный подход к развитию парламентаризма, чтобы Жогорку Кенеш мог эффективно исполнять свои конституционные полномочия, оптимизировать деятельность и структуру.

 

В январе 2013 года парламент принял Стратегию развития Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, в которой определены приоритетные направления его деятельности. Целью Стратегии является построение эффективной, стабильно работающей парламентской организации, отвечающей требованиям Конституции и ожиданиям общества, способной быстро и адекватно реагировать на современные вызовы. 

 

Стратегия охватывает весь спектр полномочий Жогорку Кенеша – законодательную, представительскую и контрольную функции; деятельность профильных комитетов и парламентских фракций, взаимодействие парламента с другими государственными органами и гражданским обществом.

 

Парламент проявил активность и на международной арене, став членом Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств (МПА СНГ), Парламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ПА ОБСЕ), Парламентского Союза Организации Исламская Конференция (ПА ОИК), Межпарламентского Союза.

 

 

В завершении

 

Итак, становление кыргызской национальной государственности, поступательное движение Кыргызстана по демократическому пути и главное - закрепление в Конституции КР правовых основ парламентаризма обусловили становление парламентаризма как основы современного государственного строительства суверенного Кыргызстана. В этом, скорее всего, заключается историко-правовая особенность становления парламентаризма в стране. При этом нельзя не согласиться с утвердившимся мнением о том, что становление парламентаризма непосредственно зависит от качественного выполнения парламентом своих функций. Иначе говоря, в становлении парламентаризма в Кыргызстане огромна роль самого Жогорку Кенеша. Вместе с тем, в становлении парламентаризма в Кыргызстане нашли отражение вся глубина, противоречивость и динамика конституционных реформ 1989-2003 гг., которые, начавшись в конце 1980-х гг. на основе общесоюзных реформ, в дальнейшем практически приобрели необратимый комплексный характер, развиваясь и закрепляясь в общественные отношения принципиально нового конституционного строя. По своей исторической сущности они равнозначны революционным преобразованиям, поскольку их результатом явилась смена общественного и государственного строя. Безусловно, реализация конституционно-правовых основ парламентаризма потребует внесения в них в будущем соответствующих поправок, так как поиск наиболее оптимального варианта конституционной модели организации и деятельности институтов государственной власти и их согласованного функционирования и взаимодействия в рамках единой конституционной системы сопряжен с конкретными историческими условиями и реалиями государственной и общественной жизни.

 

Прошло уже 9 лет с тех пор, как Кыргызстан в результате соответствующих изменений Конституции, принятых на референдуме 2010 г., стал парламентской республикой. Сегодня можно сделать наиболее общие выводы, ибо в Кыргызстане уже работает шестой созыв парламента, избранный после изменения Конституции.

 

Перед Жогорку Кенешем Кыргызской Республики были поставлены новые задачи по дальнейшему совершенствованию национального законодательства, контролю исполнения принятых законов и разъяснению их требований среди широкого круга избирателей республики. Это обусловило необходимость разработки концептуального документа, отражающего видение развития парламента, конкретные шаги и этапы действий, т.е. «дорожную карту», ведущую к намеченной цели.

 

Переход к парламентско-президентской форме правления изменил роль Жогорку Кенеша в обществе, существенно подняв его ответственность за принимаемые решения и действия. Это потребовало активизации сотрудничества Жогорку Кенеша с парламентами зарубежных стран, обмена опытом парламентаризма с государствами, где имеется парламентская форма правления, а также усиления сотрудничества с межпарламентскими организациями.

 

Жогорку Кенеш как высший представительный орган полностью соответствует своему предназначению. В парламенте озвучиваются и рассматриваются самые актуальные, не терпящие отлагательства вопросы, важные для общества и государства.

 

Следующие выборы в парламент пройдут в октябре 2020 года.

 

 

 

Заместитель директора БФ МИМРД МПА СНГ Абдуллаев А.А.